Por Susana Camacho y Diego Labougle*
Recientemente la legislatura estatal de Guanajuato envió al Congreso federal una iniciativa de reformas a la Constitución (sí, las legislaturas estatales también tienen facultades para presentar iniciativas de reformas constitucionales, no solo el Ejecutivo y los legisladores federales); esta iniciativa plantea facultades para que los estados de la república puedan aplicar la Ley Federal de Delincuencia Organizada, que hoy está reservada solo para la Fiscalía General de la República (FGR).
Si bien por provenir de una legislatura de oposición esta iniciativa tiene pocas posibilidades de avanzar, abre una discusión inevitable: ¿Tiene el Estado mexicano las capacidades para investigar, perseguir y sancionar a integrantes del crimen organizado? ¿Cómo se deben de distribuir las competencias entre la FGR y las fiscalías estatales para una persecución más eficiente de redes de criminalidad? ¿Dependemos totalmente de los vecinos del norte para casos complejos?
En la iniciativa de Guanajuato se plantea que el Congreso federal siga concentrando la facultad de legislar en materia de delincuencia organizada, pero que la operación pueda ser asumida también por fiscalías estatales. Nada dice sobre si los jueces estatales —y no solo federales, como hasta ahora— pueden conocer los juicios por delincuencia organizada. ¿Esto qué implicaría? La actual Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (LFCDO) establece excepciones a reglas procesales que impactan en la investigación, litigio y ejecución de sanciones de ciertos delitos si estos se cometen de forma permanente o reiterada por organizaciones de tres o más personas.
¿Cuáles son estos delitos? Algunos son del fuero federal como el terrorismo, propiedad intelectual, tráfico de armas, o en materia de hidrocarburos (lo que se conoce como "huachicol"). Otros son concurrentes entre federación y estados como tráfico de personas, corrupción de menores, secuestro y extorsión.
Hasta el momento, los datos nos revelan que la FGR ha tenido resultados marginales en la persecución de redes de delincuencia organizada, sobre todo en las últimas administraciones. Entre 2012 y 2017 observamos una caída de 90 % en las carpetas de investigación abiertas en la entonces llamada Procuraduría General de la República (PGR; hoy FGR): pasó de 2,270 casos a apenas 222 al final de dicha administración. Estos números se mantuvieron durante la gestión del fiscal general anterior con un promedio de 243 casos anuales. El actual gobierno muestra un repunte desde 2025. Está por verse si en 2026 se mantiene la tendencia, ya que los datos reportados llegan a junio.
En términos de datos, es difícil saber por cuáles de los delitos asociados con la delincuencia organizada se siguen los procesos penales y cuántos de estos llegan hasta sentencia. Los datos abiertos de la FGR y del Poder Judicial Federal no permiten ese nivel de análisis. La excepción son los delitos contra la salud, en los que el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) sí reporta datos agregados de manera periódica.
Para analizar el rumbo de la normatividad y las políticas públicas en materia de delincuencia organizada, un primer paso sería transparentar los alcances del aparato de justicia en esta materia.
Más allá de la discusión sobre la redistribución de facultades entre la Federación y los estados, el problema radica en la naturaleza de la herramienta jurídica que la legislatura de Guanajuato propone descentralizar. En México, la investigación por delitos de delincuencia organizada no sigue las reglas del proceso penal ordinario. Por el contrario, la legislación otorga al Estado facultades extraordinarias para compensar la complejidad de estos casos, lo que crea un régimen de excepción que altera el equilibrio procesal.
Comprender los alcances de estas herramientas es un paso previo para evaluar si los estados cuentan con la capacidad técnica y operativa para utilizarlas, o si su expansión solo terminaría multiplicando arbitrariedades a nivel local.
En cuanto a las excepciones a reglas procesales, de litigio y de ejecución de penas que permite el régimen de delincuencia organizada, están:
El arraigo. En el caso de México, implica la facultad de retener a una persona en las instalaciones administradas por la Fiscalía antes de ser llevada ante un juez.
La prisión preventiva oficiosa. Es un encarcelamiento automático durante el proceso penal por el señalamiento de la FGR de que alguien es parte de una red de delincuencia organizada.
La extinción de dominio de bienes. Consiste en privar legalmente del patrimonio vinculado a actividades ilícitas, sin necesidad de una condena penal previa.
La preconstitución de la prueba. Obtención y preservación anticipada de una prueba por la fiscalía. Se trata, por ejemplo, de la grabación de un testigo sin que se tenga que presentar en audiencia para que pueda utilizarse posteriormente en un proceso judicial.
El resguardo de identidad de testigos. Es decir, la validez de que personas puedan testificar bajo anonimato.
Los jueces sin rostro. Medida incluida en la reforma constitucional al Poder Judicial que introduce personas juzgadores cuya identidad no se conoce.
Muchas de estas excepciones se han puesto en duda desde un enfoque del derecho al debido proceso. Tal es el caso del arraigo, la prisión preventiva oficiosa, el resguardo de identidad de testigos y los jueces sin rostro. Su implementación impide una defensa equitativa frente a la Fiscalía. Otras medidas, como la preconstitución de la prueba, limitan la calidad de las evidencias al no poder someter a contradicción, por ejemplo, el dicho de testigos.
En un primer análisis habría que valorar la necesidad de estas excepciones procesales que enmarcan la posibilidad de investigar y perseguir la delincuencia organizada. En el caso de México, la transparencia y publicidad de llevar a juicio este tipo de casos podrían ser dos factores críticos para legitimar el sistema de justicia penal. Por ello, debería revisarse el uso de herramientas procesales que van en contra de la transparencia en la justicia.
En otros países, las reglas en materia de criminalidad organizada están más enfocadas a los incentivos sobre las sanciones, mientras que los procesos y los juicios siguen las reglas de publicidad de cualquier caso. Eso sí, están respaldadas por capacidades como la protección real y eficaz de testigos y personal de las fiscalías y de jueces penales.
Una de las diferencias críticas entre la LFCDO mexicana y la normativa estadounidense RICO (Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act; traducida como "Ley de Organizaciones Corruptas e Influenciadas por el Crimen Organizado"), es que en en Estados Unidos lo que se persigue es la organización criminal, y los individuos quedan involucrados en el proceso. Por el contrario, en la LFCDO se sigue persiguiendo a los individuos; que pertenezcan a alguna organización es algo casi circunstancial que solo sirve para que la Fiscalía obtenga algunos beneficios procedimentales en la investigación, persecución y penas más altas.
Esta diferencia, que parece sutil, es muy importante porque en Estados Unidos al juzgar a la organización criminal, todas las personas que se pruebe que pertenecen a ella comparten las penas de todos los delitos que se prueben en un periodo. Ello vuelve más delicados los incentivos para pertenecer a una agrupación criminal, pues los delitos de un integrante pueden alcanzar a toda la red.
Para compensar esta deficiencia, en Italia se pasó la reforma conocida como la "Rognoni-La Torre" que actualizó el Art. 416-bis del Código Penal Italiano para castigar la asociación de tipo mafioso. De esta forma, se crea un delito especial por pertenecer al crimen organizado. Solo por recibir pagos regulares de alguna organización criminal se comete también un delito, o por reunirse con criminales. No tiene el alcance de las leyes RICO, pero tampoco existe en México.
Por último, también se debe discutir si al perseguir redes de delincuencia organizada, las fiscalías estatales cuentan con las facultades que ello involucra: ¿Tienen capacidad para proteger testigos? ¿Qué controles se tienen para evitar abusos del régimen de delincuencia organizada? Sin duda, la iniciativa de Guanajuato atiende a una situación muy real: las redes de crimen organizado actúan desde lo local. Tal vez para la federación quedarían reservados esos casos que implican la persecución de redes criminales que actúan en corredores criminales: territorios que abarcan varias entidades federativas.
Es importante abrir este diálogo y plantearnos qué pasaría si de verdad nos pusiéramos como meta perseguir a la delincuencia organizada en México.♦
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*Susana Camacho es coordinadora del programa de Justicia en México Evalúa; Diego Labougle es investigador en dicho programa.